Referencias: 937/2001/23 933/2001/23 932/2001/23
Recomendación 33/2001, de 1 de octubre
AYUNTAMIENTO DE GETXO
SR. D. IÑAKI ZARRAOA
ALCALDE
Fueros, 1
48990 GETXO
Vitoria/Gasteiz, 1 de octubre de 2001
Sr. Alcalde:
De nuevo nos dirigimos a usted en relación
con varios expedientes de queja que tramita
esta institución a instancia de otros
tantos ciudadanos y ciudadanas y de la Asociación
Euskal Naturista Elkartea (ENE).
El objeto de las quejas, como ya conoce, era
someter a nuestra consideración la aprobación
por el Ayuntamiento de Getxo de un Decreto de
Alcaldía, de fecha de 12 de julio de
2001, por el cual el Alcalde dispone que la
Policía Municipal debe apercibir a aquellas
personas que practiquen el nudismo en las playas
de Las Arenas, Ereaga, Arrigunaga y Azkorri,
o en las campas del municipio, para que se abstengan
de hacerlo. En caso de falta de cumplimiento
del requerimiento, el Decreto alude a la posibilidad
de imponer una multa coercitiva de 25.000 ptas.
para garantizar el cumplimiento de lo ordenado.
Por ese motivo, la Asociación ENE denunció
ante la Ararteko que este Decreto suponía
una restricción al uso normal de la zona
de la playa o del litoral marino, como es bañarse,
pasear o estar, únicamente con base en
la ausencia de prenda alguna de vestir en los
usuarios. Alegaban que la práctica del
nudismo en una zona de la Playa de Azkorri se
había desarrollado durante las tres últimas
décadas de una manera pacífica
y que era aceptada por el conjunto de usuarios
y usuarias de esa zona de esparcimiento.
Los promotores de la queja discrepaban de
la motivación utilizada para restringir
esa práctica, la perturbación
grave de la moralidad ciudadana, puesto que
consideraban que no se ajusta a la realidad
ya que durante el periodo en que se ha practicado
el nudismo en esa zona no han surgido conflictos
reseñables de convivencia. Asimismo,
argumentaban que dentro de las conductas tipificadas
por el Código Penal ha desaparecido la
referencia al delito de escándalo público
y que no existe norma alguna que imponga el
modo o la vestimenta a utilizar en esos casos.
Una vez admitida a tramita la queja, la Ararteko
solicitó a ese Ayuntamiento que nos informara
sobre una serie de aspectos. En concreto, sobre
la base legal de las restricciones que realiza
el Decreto para practicar el nudismo en las
playas y en las campas del municipio y sobre
la base legal de las medidas que propone el
Decreto para hacer cumplir las restricciones
y, en su caso, sobre la ley que autoriza las
multas coercitivas y que determine la forma
y su cuantía conforme al artículo
99 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
En respuesta a nuestro requerimiento, el Ayuntamiento
de Getxo nos remite una serie de consideraciones
sobre el fondo del asunto junto a un informe
de la Secretaría General, tres informes
de los servicios jurídicos del Ayuntamiento
y un certificado del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento
en el que se desestimaba una moción para
la libre opción de usar las playas de
Gorrondatxe (Azkorri) y Barinatxe con o sin
indumentaria.
El escrito del Sr. Alcalde realiza una serie
de argumentaciones sobre este asunto que merecen
destacarse. Así, cuestiona que el uso
de la playa de Azkorri por personas que practican
el nudismo o naturismo haya sido aceptado de
forma tranquila por los y las usuarias. Para
ello, alude a la falta de una convivencia pacífica
puesto que ha habido innumerables quejas de
personas, o incluso del personal de la policía
municipal, denunciando tales alteraciones y
a la desaprobación de permitir el nudismo
por el Pleno del Ayuntamiento en la playas de
Azkorri, aunque si que es permitido en Barinatxe.
En cualquier caso, en el escrito se admite la
despenalización de este supuesto al no
ser susceptible de ser tipificado como exhibición
obscena y haber desaparecido el escándalo
público. Sin embargo, persiste a su juicio
la oportunidad para intervenir, puesto que se
pretende encauzar una ordenada convivencia ciudadana
aun siendo consciente de la existencia de un
vacío legal.
Por otro lado, el Secretario del Ayuntamiento
contesta en su informe a las cuestiones realizadas
por esta institución, en concreto sobre
la base legal del Decreto de Alcaldía
cuestionado y la legalidad de las multas coercitivas.
Para ello alude a los considerandos del propio
Decreto donde se cita el artículo 84.2
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local (LBRL)
y el artículo 1.1 del Decreto de 17 de
junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento
de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL).
Esos artículos habilitan a los Ayuntamientos
a intervenir en la actividad de los ciudadanos
a través de ordenanzas y bandos cuando
exista perturbación o peligro de perturbación
grave de la moralidad ciudadana. Asimismo, atribuye
a una sentencia del Tribunal Supremo, sala de
lo penal, la habilitación para regular
el decreto en cuestión, puesto que considera
de ámbito municipal la intervención
en las playas no reservadas al ejercicio del
nudismo. Respecto a las multas coercitivas,
la habilitación legal exigida por el
artículo 99 de la Ley 30/1992 de RJAP-PAC
la encuentra en el artículo 21.1.n de
la LBRL que atribuye al Alcalde la potestad
sancionadora en supuestos de falta de desobediencia
a su autoridad o por infracción de ordenanzas
municipales. Considera que la omisión
de las sanciones por falta de desobediencia
a la autoridad en el artículo 59 del
RDLeg. 781/1986, de 18 de abril -por el que
se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de Administración
Local (TRAL)- donde si recoge el límite
a las sanciones por infracción de ordenanzas,
supone una laguna legal. De igual modo, argumenta
que la imposibilidad de imponer multas coercitivas
para hacer sancionar los abusos de autoridad
conllevaría a seguir la vía de
la compulsión sobre las personas, algo
que iría en contra de la exigible dignidad
de las personas.
Por último, los informes emitidos por
los servicios jurídicos del Ayuntamiento
concluyen, en contra de los argumentos del Sr.
Alcalde y del Secretario General, que no es
posible elaborar un Bando en el que se impongan
ni sanciones ni multas coercitivas teniendo
en cuenta lo siguiente: que la potestad sancionadora
exige, con base en el principio de legalidad,
una ley habilitadora; por ello no es posible
imponer sanciones ni tan siquiera según
las ordenanzas municipales; en cualquier caso
nos encontramos ante un Bando de alcaldía
que no sirve para innovar sino para recordar
el derecho vigente o el desarrollo de ordenanzas.
Por otro lado, las multas coercitivas, que no
disponen de carácter sancionador, pueden
imponerse únicamente previa existencia
de una ley. De igual modo, para poder considerar
la existencia de una falta de desobediencia
a la Autoridad la jurisprudencia de nuevo viene
a imponer la necesidad de una ley previa que
imponga esa conducta, siendo esas infracciones
de naturaleza sancionadora por lo que son predicables
idénticos requisitos. Considera que un
bando de estas características pretende
encubrir una disposición general prohibitiva
y establecer unas sanciones por desobediencia
a su autoridad no ajustadas a derecho ante la
falta de habilitación legal.
A la vista de esta información, así
como de las demás circunstancias alegadas
por los promotores de la queja y tras analizar
sus contenidos, me permito trasladarle las siguientes
consideraciones:
1.- El origen de nuestra intervención
trae causa en el decreto aprobado por el Alcalde
de Getxo mediante el cual se apercibe a los
nudistas de la obligación de estar vestidos,
e incluso se imponen multas para hacer cumplir
tal fin, con objeto de solventar el problema
de convivencia ciudadana constatado por esa
Alcaldía ante la práctica de nudismo
en algunas zonas de la playa de Azkorri o Gorrondatxe.
Según observamos en los antecedentes,
el Ayuntamiento fue solicitado para intervenir
por un grupo de vecinos con la intención
que impidiera que algunas personas acudan y
permanezcan a esa playa personas estando desnudas
por ir este tipo de práctica en contra
del debido recato. Sin embargo, un grupo de
usuarios y usuarias de la playa que practican
el nudismo cuestionan esta medida por ir en
contra del libre ejercicio de acudir a las playas
desnudos o con cualquier prenda. Así
la Asociación Euskal Naturista Elkartea
junto a varias personas cuestiona la legalidad,
e incluso la oportunidad, de restringir una
práctica que ha sido ampliamente tolerada
no ocasionando perturbación alguna a
la convivencia ciudadana.
Este conflicto surge sobre una diferente concepción
del uso de las playas o de las campas del municipio
al parecer de forma incompatible por dos colectivos
de usuarios, los que acuden con trajes de baño
y los que acuden sin él.
Frente a esa controversia el Ayuntamiento
de Getxo ha planteado una solución, que
es el Decreto aludido, dirigido a solventar
la cuestión autorizando la práctica
del nudismo en una playa y obligando a los usuarios
a estar vestidos en el resto.
En ese sentido corresponde a esta Institución
comprobar la adecuación de esa medida
dispuesta por el Ayuntamiento con el Ordenamiento
Jurídico teniendo en cuenta que las Administraciones,
al igual que los ciudadanos, están sometidas
al mismo.
2- Centraremos nuestro análisis es el
instrumento jurídico utilizado por el
Ayuntamiento de Getxo para tratar de restringir
el uso de las playas del municipio por parte
de los nudistas, excepto en Barinatxe, es decir,
el Decreto de Alcaldía de 12 de julio
de 2001, por el cual la policía local
debe conminar a aquellas personas que estén
desnudas en las playas, o en las campas del
municipio, para que se vistan con alguna prenda,
apercibiendo que en caso contrario se impondrán
multas coercitivas.
Las cuestiones jurídicas que debemos
pormenorizar al respecto se centran en la competencia
municipal para regular esta materia, en el instrumento
jurídico formal utilizado, el decreto
de alcaldía, y en la validez del uso
de las multas coercitivas como medida de constreñimiento
para garantizar el cumplimiento del objetivo
previsto en el decreto.
3- En primer lugar debemos entrar a valorar
cuál es la competencia municipal para
regular la obligación de estar en las
playas del municipio con prenda de baño.
Con carácter general, la posibilidad
de intervenir la Administración en la
actividad privada es una de las facultades clásicas
que el ordenamiento jurídico confiere
a las poderes públicos administraciones
para el cumplimiento de los fines que les vienen
asignados junto a la de actividad de fomento
y a la actividad de prestación o de servicio
público.
Esta actividad de policía se define
por la doctrina como el conjunto de medidas
coactivas utilizables por la Administración
para que el particular ajuste su actividad a
un fin de utilidad pública.
De ese modo, fue definida en el ordenamiento
jurídico mediante el artículo
1.1 del RSCL donde dispone que los Ayuntamientos
podrán intervenir la actividad de los
administrados “en el ejercicio de la función
de policía, cuando existiera perturbación
o peligro de perturbación grave de la
tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad
ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas”.
Sin embargo esta facultad de policía
de la administración, que está
dirigida a preservar el interés general,
está sujeta a una serie de límites
como son el principio de legalidad, el de igualdad,
el de proporcionalidad, el de buena fe y el
de interés público.
Así en el ordenamiento aparece una referencia
expresa a esos límites en el propio texto
constitucional, en su artículo 9.3 y
en el 103.1 donde cita que: “La Administración
Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación
con pleno sometimiento a la ley y al Derecho”,
reiterado en el artículo 3.1 de la ley
30/1992, de RJAP-PAC. En el ámbito local
se refleja ese limite mediante el artículo
84.2 de la LBRL que, como bien indica el Ayuntamiento,
considera que “la actividad de intervención
se ajustará en todo caso a los principios
de igualdad de trato, congruencia con los motivos
y fines justificativos, y respeto a la libertad
individual”.
La vinculación de la actividad administrativa
al principio de legalidad conlleva la necesaria
autorización por una norma de rango legal
para poder intervenir. Esa vinculación
positiva es esencial en la intervención
de la administración cuando supone una
limitación a los particulares y no permite
ni tan siquiera su configuración reglamentaria.
Así, sostiene García de Enterría
que: “el establecimiento de medidas administrativas
limitadoras de derechos privados por meros reglamentos
supuestamente independientes no es válido”.
A juicio del Ayuntamiento la posibilidad de
intervenir ésta se encuentra en el artículo
84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local (en adelante
LBRL) y en el artículo 1.1 del Reglamento
de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL).
En ese sentido la referencia que hace el Ayuntamiento
al artículo 1.1 del RSCL debe matizarse
con los limites anteriores puesto que, la atribución
competencial genérica a intervenir, que
es lo que supone en definitiva este artículo,
no supone que esa administración local
no tenga que respetar las limitaciones que la
propia Constitución impone en especial
la necesidad de una habilitación legal
para intervenir. Así, en ocurre en otros
casos recogidos en el citado artículo
1.1; por ejemplo las actuaciones de los Ayuntamientos
en materia de seguridad ciudadana las Administraciones
deben enmarcarse en las competencias que le
asigna la Ley Orgánica 1/1992, de 21
de febrero, sobre Protección de la Seguridad
Ciudadana, y de igual modo la policía
de salubridad debe enmarcarse en la legislación
sanitaria al respecto.
Por ello, debemos concluir que el Ayuntamiento
de Getxo no justifica convenientemente cuál
es la base legal para la intervención
en la actividad de los particulares y para poder
establecer la obligación de estar en
algunas de las playas del municipio vestido
ya que la referencia al RSCL y a la LBRL se
refiere a la potestad genérica de la
administración para intervenir en la
actividad de esos ciudadanos. Por ello, esa
pretendida facultad de policía de moralidad,
sin justificar el cumplimiento de las anteriores
limitaciones, en especial su vinculación
a una Ley, no es válida en nuestro ordenamiento
jurídico.
En relación con la necesidad de una
Ley habilitadora conviene tener en cuenta lo
previsto en el régimen jurídico
de las playas. El artículo 132.2 de la
Constitución considera a las playas como
bienes de dominio público estatal. La
utilización de este dominio público
viene recogida en el artículo 31 de la
Ley 22/1988, de 22 de julio, de Costas que considera
que será libre, pública y gratuita
para los usos comunes y acordes con la naturaleza
de la misma, tales como pasear, estar, bañarse,
etc. En concreto, el artículo 64.2 del
RD 1471/1989, por el que se regula el Reglamento
General para desarrollo y ejecución de
la Ley de Costas, considera que las instalaciones
que se permitan en las playas serán de
libre acceso público salvo que por razones
de policía, de economía u otras
de interés público, debidamente
justificadas, se autoricen otras modalidades
de uso por parte del titular del bien de dominio
público.
Por otro lado, las materias de ordenación
territorial y del litoral, puertos, urbanismo,
vertidos al mar y demás relacionadas
con el ámbito de la Ley de Costas, son
competencia de las comunidades autónomas
que tengan atribuidas competencias en esa materia,
como es el caso de la Comunidad Autónoma
Vasca, en virtud del artículo 10.31 del
Estatuto de Autonomía, y transferidas
por Real Decreto 2581/1980, de 21 de noviembre.
Dentro de este marco competencial las administraciones
municipales disponen, artículo 115 d)
de la Ley de Costas, de competencias sobre el
mantenimiento de las playas y lugares públicos
de baños en las debidas condiciones de
limpieza, higiene y salubridad en los términos
que dicte la legislación de las comunidades
autónomas. Desaparece la anterior referencia
a competencias de contenido ético-social
que la Ley de Costas de 26 de abril de 1969
hacía en su artículo 17 que le
atribuía la denominada “policía
de moralidad” junto a la de higiene y
salubridad.
Conviene hacer un inciso para mencionar la
Circular de 6 de julio de 1957 del Ministerio
de la Gobernación que haciendo uso de
esa facultad de intervenir prohibía no
sólo “ Cualquier manifestación
de desnudismo e incorrección en el mismo
aspecto que pugne con la honestidad y el buen
gusto tradicionales de los españoles”,
sino que extendía la prohibición
al “uso de prendas de baño que
resulten indecorosas, como las llamadas de dos
piezas para las mujeres y slips para los hombres.
Aquellas deberán llevar el pecho y la
espalda cubiertos y usar faldillas, y éstos
pantalones de deporte”. Es evidente que
la derogación de la Ley de Costas de
1969, en particular de su inciso sobre la competencia
municipal en la policía de moralidad,
ha supuesto la derogación implicita de
esta circular.
Con base en ello, las competencias municipales
sobre las playas no habilitan al Ayuntamiento
a regular sobre otro tipo de cuestiones que
excedan de las puramente de salubridad pública
y de mantenimiento. En ese orden de cosas, el
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad
Valenciana, en sentencia de 22 de febrero de
1999, sin entrar en el fondo del asunto, ha
considerado nulo un acuerdo municipal donde
se decidía a destinar una zona de playa
como nudista puesto que es una decisión
que debe ser adoptada por la Administración
del Estado como titular del bien de dominio
público.
En cualquier caso, dentro de las atribuciones
que recoge la vigente normativa sectorial, dirigida
a definir los usos y el destino de estos bienes
de dominio público marítimo terrestre,
ha desaparecido la referencia a la policía
de moralidad recogida únicamente en la
normativa preconstitucional.
Dentro de ese orden de cosas conviene aludir
a que, desde un punto de vista legal, el ordenamiento
jurídico no penaliza la práctica
del nudismo en espacios públicos. Así
es de necesaria referencia la despenalización
que del escándalo público ha llevado
a cabo el legislador. El Código Penal
(CP) anterior a la reforma de 1995 recogía
el delito de escándalo público
(antiguo artículo 431) donde se penaba
“el que de cualquier modo ofendiera el
pudor o las buenas costumbres con hechos de
grave escándalo o transcendencia”.
Posteriormente la LO 5/1988, de 9 de junio,
de modificación del CP, derogó
este artículo y mantuvo un tipo de exhibicionismo
o provocación sexual.
El actual artículo 185 del CP de 1995
dentro del Título VIII “Delitos
contra la libertad e indemnidad sexuales”
castiga “El que ejecutare o hiciera ejecutar
a otra persona actos de exhibición obscena
ante menores de edad o incapaces”.
Resultaría de muy difícil interpretación,
y así lo admite ese Ayuntamiento, reconducir
a este tipo una persona que está desnuda
en una playa, puesto que no existe intencionalidad
de exhibición, ni contenido sexual.
5- Al margen de la falta de habilitación
por Ley para regular esta materia por los Ayuntamientos,
que ha quedado debidamente justificado en el
anterior punto, conviene hacer otra precisión,
aun a meros efectos dialécticos, sobre
el instrumento jurídico a utilizar por
las administraciones locales, es decir ordenanza
o bando. Por ello es conveniente determinar
el carácter que dispone el decreto de
alcaldía, y su pertinencia para regular
disposiciones de carácter general.
Como correctamente señala el informe
jurídico de los servicios municipales
de Getxo los decretos o bandos de Alcaldía
están destinados al recordatorio del
derecho vigente, a la publicidad de las obligaciones
creadas en las ordenanzas municipales o al desarrollo
de cualquier actividad ejecutiva previamente
recogida en alguna ordenanza. Por otra parte,
doctrinalmente se admite que los alcaldes dicten
“reglamentaciones de necesidad”
en casos de urgencia con pretensión de
innovar e imponer obligatoriamente conductas.
Sin embargo, se exige la existencia de motivos
excepcionales y de necesidad sobrevenida para
su aprobación dando cuenta inmediata
al Pleno, artículo 21.1.m de la LBRL.
En el supuesto que ahora analizamos no existe
ninguna alusión al carácter excepcional
o de urgencia que ha motivado la aprobación
por bando en lugar de por ordenanza que hubiera
conllevado la necesaria aprobación en
Pleno, así como los trámites previstos
en el articulo 49 de la LBRL.
De igual modo, en el caso de que el Ayuntamiento
pretendiese aludir al carácter de disposición
general del decreto en cuestión, la ley
30/1992, en aras del principio de seguridad
jurídica, exige en su artículo
52 la obligación de publicar en el Diario
Oficial correspondiente el reglamento como requisito
para disponer de efectos jurídicos.
6- Por otro lado, el Ayuntamiento considera
en el decreto aludido que ante la falta de cumplimiento
de la orden de vestirse se impondrá una
multa coercitiva. El fundamento del Ayuntamiento
para imponer la multa es la posibilidad de intervenir
y sancionar las faltas de desobediencia de su
autoridad.
Es aceptado de forma genérica la definición
de que la multa coercitiva es un instrumento
jurídico que habilita a las administraciones
en ejercicio de la autotutela de los actos administrativos
a hacer valer éstos y vencer la resistencia
de los particulares para su cumplimiento.
La Doctrina y la Jurisprudencia han diferenciado
de forma nítida las multas coercitivas
de otra figura jurídica como es la potestad
sancionadora. Como punto de partida debemos
considerar que la multa coercitiva es un medio
de ejecución forzosa de los actos administrativos
definiéndose como una medida de constreñimiento
económico que no se inscribe en el ámbito
de la potestad sancionadora sino en el de la
autotutela administrativa. Así, según
establece el Tribunal Constitucional en su sentencia
239/1988, de 14 de diciembre, mediante las multas
coercitivas: “no se castiga una conducta
realizada porque sea antijurídica, sino
que se constriñe a la realización
de una prestación o al cumplimiento de
una obligación concreta previamente fijada
por el acto administrativo que se trata de ejecutar,
y mediando la oportuna conminación o
apercibimiento.”
En ese sentido, este instrumento jurídico
no sirve para imponer sanciones por desobediencia
a la autoridad o ante eventuales infracciones
de ordenanzas (o bandos), ni tiene la intención
de reprimir conductas que se consideren administrativamente
ilícitas, ya que para tal fin se dispone
del ejercicio de la potestad sancionadora.
A ese respecto, para poder hacer valer una
multa coercitiva se exige, por mor del artículo
99 de la Ley 30/1992, una serie de requisitos
como son:
- En primer lugar requiere una específica
previsión legal, no bastando la mera
previsión de tal medio de ejecución
forzosa aludiendo al art. 99 de la Ley 30/1992,
pues ello supondría una extensión
implícita de una potestad administrativa
contraria al principio de legalidad, consignados
en los art. 9.3 y 103 de la Constitución.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid de 7 de diciembre de 1999 considera
la falta de habilitación legal para imponer
una multa coercitiva haciendo únicamente
referencia al artículo 21.1.k de la LBRL
(actual art. 21.1.n). Afirma ese Tribunal que
“hemos de reconocer la falta de habilitación
legal de la multa impuesta con carácter
coercitivo, pues tanto el art. 8.3 de la ley
especial de Madrid (Decreto 1674/1963, de 11
de julio) y disp. adic. 6ª de la Ley 7/1985,
de 2 de abril como el art. 21.1 k) de esta última
ley no proporcionan esa pretendida base legal,
dado que no cuentan con el mencionado fin que
persigue toda multa coercitiva de constreñir
al destinatario frente a su comportamiento obstativo.
Y ese fin de estímulo que persigue la
multa coercitiva se contradice con el que persiguen
los preceptos antes indicados, en cuanto que
responden al fin de garantizar el respeto a
la autoridad del Alcalde, al que se otorga la
mencionada potestad y que por poder afectar
a derechos de los particulares no puede ser
objeto de interpretación extensiva. En
consecuencia, ese fin de estímulo y ejecución
forzosa que caracterizan la multa coercitiva,
no existe en los arts. 8.3 de la Ley de Madrid
y 21.1 k) de la Ley 7/1985.”
- Por otro lado, derivada de su naturaleza
jurídica la multa coercitiva requiere
para su concreta imposición la existencia
de un acto administrativo a ejecutar que haya
sido notificado al particular.
- Ese acto debe concretar la cuantía
a imponer y la forma y plazo fijado para el
cumplimiento del fin que la multa pretende alcanzar,
ya que no se puede olvidar que consiste en una
medida de constreñimiento económico,
reiterada en lapsos de tiempo, y tendente a
obtener la acomodación de un comportamiento
obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto
en la decisión administrativa previa,
mediando la oportuna conminación o apercibimiento.
En el supuesto analizado nos encontramos ante
la falta de Ley que permita la utilización
de las multas coercitivas para garantizar la
ejecutividad de la obligación de estar
debidamente vestido en playas y campas del municipio.
El Ayuntamiento prescinde de norma habilitadora
justificando su ausencia en la competencia genérica
que dispone el Ayuntamiento para ejercer la
potestad sancionadora en caso de infracción
de ordenanzas y por faltas de desobediencia
a la autoridad. Es evidente que ese no es el
título legal habilitador, puesto que
no hace referencia al supuesto concreto que
pretende regular el Ayuntamiento y nada tiene
que ver con el ejercicio de la autotutela administrativa.
A mayor abundamiento no encontramos acto administrativo
que sirve de fundamento jurídico para
iniciar las actuaciones materiales de ejecución
forzosa que pretende el Ayuntamiento. En ese
sentido, el artículo 93 de la Ley 30/1992
considera necesaria la existencia del título
jurídico válidamente conformado
por órgano competente y siguiendo el
correspondiente expediente administrativo para
intervenir y la obligación de habérselo
notificado al particular interesado.
Idéntico planteamiento cabe hacer de
la compulsión directa sobre las personas
como medio de ejecución de los actos
administrativos previsto en el artículo
100 de la LRJAP-PAC respecto a la necesaria
habilitación por una Ley expresa. Incluso
este medio de autotutela exige el debido respeto
a la dignidad humana y a los derechos reconocidos
en la Constitución.
7-Así observamos, por cuanto se ha desarrollado
en los anteriores fundamentos, que la actividad
administrativa del Ayuntamiento de Getxo que
pretende hacer valer mediante este decreto de
alcaldía se justifica en las consideraciones
de un grupo de ciudadanos frente a otros usuarios
con base en una serie de conceptos sociales
indeterminados como son recato, morigeración
y decencia necesaria; sin tomar en consideración
otros argumentos, de alcance social y jurídico,
que en su contra puedan plantearse.
Esa suerte de problemas de convivencia entre
nudistas y otros grupos de usuarios se ha analizado
en otras comunidades dentro de una perspectiva
de respeto mutuo y tolerancia. Así debemos
recordar la proposición no de ley aprobada
el 13 de febrero de 1997 en el Parlamento de
Cataluña sobre la supresión de
los obstáculos reglamentarios que impiden
la práctica del nudismo que apostaba
por: “reconocer que todos los ciudadanos
tienen los mismos derechos y libertades, pero
cada persona puede ejercerlos hasta el punto
donde no colisionen con los derechos y libertades
de los demás, lo cual subordina su ejercicio
a la tolerancia y al respeto mutuos”.
Por ello, se debe apostar por la necesidad
de establecer medidas por parte de los poderes
públicos que permitan la convivencia
entre ambos colectivos de usuarios de las playas
de Azkorri que garanticen un ejercicio tolerante
de los derechos y libertades de las personas,
siempre dentro de los principios que regula
el ordenamiento jurídico.
A la vista de las anteriores consideraciones
sobre la legalidad del Decreto de Alcaldía,
debemos concluir que el Ayuntamiento no dispone
de habilitación legal para intervenir
en la actividad de los particulares para obligar
al uso de determinadas prendas de vestir en
las playas o en las campas del municipio. Asimismo,
no existe una ley que habilite a la imposición
de multas coercitivas en este ámbito
y determine la forma y la cuantía.
Por todo ello, y haciendo uso de la facultad
que se le reconoce en el artículo 11.b)
de la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que
se crea y regula esta institución, la
Ararteko tiene a bien dirigirle la siguiente:
R E C O M E N D A C I Ó N 33/2001
El Ayuntamiento de Getxo deberá anular
el Decreto de Alcaldía de 12 de julio
de 2001, por el que se dispone que la Policía
Municipal aperciba a aquellas personas que practiquen
el nudismo en las playas o en las campas del
municipio, para que se abstengan de hacerlo
y, en caso de incumplimiento, permite imponer
multas coercitivas para garantizar el cumplimiento
de lo ordenado; ya que con base en las anteriores
consideraciones es contrario al ordenamiento
jurídico.
En la confianza de que la presente recomendación
sea atendida para un mejor respeto de los derechos
de los ciudadanos, y en espera de que se remita
a la Ararteko información suficiente
sobre las decisiones adoptadas en relación
con el contenido de la precedente recomendación,
reciba un afectuoso saludo.
LA ARARTEKO EN FUNCIONES
Mercedes Agúndez Basterra
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